ویرتو ، فورتانا

مقدمه

نظارت قضایی بر اعمال اداری مؤثرترین شیوه حفظ آزادی های شهروندان و استقرار حاکمیت قانون می باشد. امروزه در دولتهای مدرن اداره به عنوان بزرگترین مرجع خدمت رسانی همگانی همواره کارکردی دوسویه دارد: نخست پیاده سازی اهداف و سیاست های دولت در راستای تحقق حکمرانی خوب و دوم، حمایت از حقوق شهروندان و تضمین کننده حق های آن در برابر دولت. بنابراین اداره نقش مهم و کلیدی را در پیوند مردم با حکومت ایفا می سازد که از ظرافت ها و حساسیت های خاصی برخوردار است، لذا می توان ادعا که نقطه عطف در تحقق حکمرانی مطلوب و در نهایت حرکت به سمت دموکراسی اداره و کارکردهای آن باشد. حساسیت[1]، شفافیت[2]، مسئولیت پذیری[3]،انعطاف پذیری[4] و پاسخگویی[5] از عناصر حکمرانی مطلوب به شمار می آیند. اداره نقش حیاتی در حکمرانی مطلوب بر عهده دارد چنانچه عملکرد مطلوب اداره می تواند منجر به افزایش رضایتمندی و در نهایت تقویت مشروعیت نظام سیاسی و عدم کارایی آن نتیجه معکوس را به همراه خواهد داشت.

همچنین نظارت بر اداره و اعمال اداری موجب استقرار حاکمیت قانون که زیربنای دولت مدرن بوده و مهمترین ابزار جهت پیشگیری از خودکامگی و استبداد می باشد. « حکومت قانون (اصل قانونی بودن)، اصل پاسخگویی، مسئولیت پذیری و حمایت از شهروندان در قبال خروج از صلاحیت مراجع یا مقامات عمومی از اختیارات قانونی از ارکان نظارت قضایی به شمار می آیند. نظارت قضایی معیار و میزانی برای سنجش حاکمیت قانون در یک جامعه مدنی است». (باصری،1390،ص2)

به علاوه، نظارت قضایی بر اعمال اداری موجب بسط و گسترش عدالت اداری در جامعه و برخورداری همسان و برابر شهروندان از خدمات عمومی می گردد. عدالت اداری نیازمند ایجاد بسترهای جهت دسترسی شهروندان به فرصت های برابر و همچنین حق مراجعه به دادگاه های اداری و برخورداری از دادرسی منصفانه می باشد.

در این مقاله در سه بخش به طرح مسئله می پردازیم: نخست اصول و شاخصه های عدالت اداری را تشریح می نماییم. دوم، گونه های نظارت بر اعمال اداری و در نهایت به ضرورت بازچینی ساختار و تشکیلات نظام قضایی اداری و بالاخص نوسازی در تشکیلات دیوان عدالت اداری خواهیم پرداخت.

1-اصول و شاخصه های عدالت اداری

عدالت یک مفهوم وسیع، همراه با برداشت های متعددی است که همواره بحث های چالش برانگیزی را به دنبال داشته است. از اینرو هرگز اجماع نظری بر مفهوم آن صورت نگرفته است. به همین جهت است که جان راولز در نظریه عدالت خود عبارت «عدالت به مثابه انصاف»[6] را بکار می برد. در تفکرات وی بهترین روایت از عدالت، برداشت سیاسی از آن مبتنی بر ارزش های سیاسی است که قسمتی از آموزه اخلاقی و فلسفی نیست. « مطابق عدالت به مثابه انصاف معقول ترین اصول عدالت، اصولی هستند که افرادی که تحت شرایط منصفانه قرار دارند در مورد آنها توافق متقابل داشته باشند. بنابراین، عدالت به مثابه انصاف نظریه عدالت را بر اساس ایده قرارداد اجتماعی بسط می دهد . اصولی را بیان می کند که مؤید برداشت کلی لیبرال از حقوق و آزادی های اساسی است و فقط آن دسته از نابرابری ها در ثروت و درآمد را مجاز می شمارد که به نفع محرومترین افراد باشد». (جان راولز،1388، ص11) بنابراین موضوع اصلی عدالت سیاسی در نظریه عدالت به مثابه انصاف، ساختار اساسی جامعه است که در آن نهادهای سیاسی و اداری در کنار یکدیگر با سازگاری درونی بر خاسته از قانون اساسی به حیات خویش ادامه می دهند. لذا نهادهای سیاسی و اداری در تکامل و بهبود زندگی شهروندان و توزیع عدالت بین آنان نقش اساسی را بر عهده دارند و هرگونه تعارض و ناسازگاری آنان با یکدیگر بر نابرابری های اجتماعی و اقتصادی تأثیر بسزایی خواهد داشت.

جان راولز اصول عدالت را بر دو پایه در نظریه عدالت خویش مطرح می نماید:

«الف- هر شخصی نسبت به طرحی کافی از آزادیهای اساسی برابر که با طرح مشابهی از آزادیها برای همگان همساز باشد حق لغوناشدنی یکسان دارد.

ب- نابرابری های اجتماعی و اقتصادی به دو شرط قابل قبول هستند. نخست اینکه این نابرابری ها باید مختص به مناصب ومقام هایی باشند که تحت شرایط برابری منصفانه فرصت ها باب آنها به روی همگان گشوده است، و دوم اینکه این نابرابری ها باید بیشترین سود را برای محروم ترین اعضای جامعه داشته باشد(اصل تفاوت)». (راولز، 1388، ص84)

با عنایت به اهداف و کارکردهای حقوق اداری که حفظ حقوق و آزادیهای شهروندان در رأس آن قرار دارد و همچنین ارائه خدمات همگانی که از کارکردهای اصلی حقوق اداریست، اصول فوق سازگاری و انطباق حداکثری با عدالت اداری دارند لذا در مسیر نیل به آنان، به تشریح اصول ذیل خواهیم پرداخت.

1.1-         دیوان سالاری و دموکراسی

بوروکراسی زمانی مشروعیت می یابد که ادارات و مراجع عمومی مردم را در تصمیمات خود دخیل نماید. مشارکت همگانی و تصمیم اکثریت که از اصول دموکراسی به شمار می آیند که با ورود به عرصه حقوق اداری علاوه بر آنکه موجب افزایش رضایت عمومی منجر به کارایی بهتر اداره نیز می گردد. از اینرو شهروندان حق مشارکت در فرایند تصمیم گیری های اداری را که مرتبط با حقوق و آزادیهایشان می باشد را از طریق زیر داشته باشند:

1-     بدین گونه که شهروندان در مقررات گذاری های اداری به طور دموکراتیک شرکت نمایند؛ یا

2-     اداره مبنای و دلایل تصمیمات خویش را به طور آشکار برای آنان توضیح دهد.

بدین صورت مشارکت عمومی در اتخاذ تصمیمات اداری اعمال می گردد. آنچه که در دموکراسی مفاهمه ای[7] نیز مطرح می گردد. دموکراسی مفاهمه ای یکی از اشکال دموکراسی است که مفاهمه بنیان تصمیم گیری است. و در آن هم عناصر تصمیم گیری همگانی[8] و هم قاعده اکثریت[9] پذیرفته شده است. دموکراسی مفاهمه ای هم با دموکراسی نمایندگی و هم با دموکراسی مستقیم سازگاری دارد.

هابرماس در نظریه دموکراسی مفاهمه ای از سراسر حوزه عمومی[10] یک دولت ملی بهره می برد. ترغیب شهروندان فعال، و عدم محروم نمودن هیچیک از آنان، از مشارکت سیاسی را از بنیان های دموکراسی مفاهمه ای ذکر می کند. هابرماس از چهارچوبی لیبرال برای نظریه دموکراسی خویش استفاده می کند که همراه با حاکمیت قانون و مشروطه خواهی به عنوان مفاهیمی کلیدی می باشد، بر خلاف راولز که مشروطه خواهی و قانون را بر عقل جمعی[11] مبتی می داند. وی نظریه دموکراسی مفاهمه ای را در جایی که مشارکت سیاسی محدود به نخبگان سیاسی نیست و هم حوزه عمومی و هم حوزه خصوصی به عنوان بخشی از فرایند سیاسی کنش گری می کنند، مطرح می نماید(Bantas, 2010, p.3)

مبنای دموکراسی مفاهمه ای از دیدگاه هابرماس مبتنی بر ایده «خود سازماندهی جامعه آزاد و برابری شهروندان» است که هماهنگی امور جمعی از طریق خرد همگانی صورت می پذیرد.Joshua, 1999, p.385))

جیمز کین[12] پنج ویژگی برای  مشروعیت دموکراسی مفاهمه ای برمی شمارد:[13]

1-     اطلاعات: داده های مربوطه به طور دقیق در اختیار کلیه مشارکت کنندگان قرار گیرد.

2-     نظارت بنیادین:  تصمیمات مختلف براساس مدارک حمایتی آنها سنجیده و ارزیابی شود.

3-     کثرت گرایی: تمام تصمیمات مهم توسط مردم اخذ و اجرا گردد.

4-     پیروی از وجدان: مشارکت کنندگان تمامی مباحث را به طور صادقانه ارزیابی کنند.

5-     برابری نظرات: نظرات و ارزیابی ها بر اساس شواهد باشد و نه در دفاع از یک دیدگاه خاص

2.1-         حق دادخواهی و رجوع به محاکم صالحه

پیش از پیدایش جامعه سیاسی و حکمفرمایی قانون موضوعه بر انسان، آنان تابع قوانین طبیعی بوده و حاکمیت طبیعت وجود داشته است. در جامعه طبیعی انسانها در اعمال خویش دارای آزادی مطلق هستند و انجام امورشان منوط به کسب اجازه یا تابع اراده دیگری نیست. "اما اگرچه وضع آدمی در طبیعت با آزادی همراه است ولی این نمی تواند یک آزادی بی حد و مرز و افسار گریخته باشد. گرچه انسان در چنین وضعیتی حق دخل و تصرف نسبت به خودش و اموالش را داراست ولی با این وجود حق این را ندارد که خودش یا دیگر آفریده ای که در تملک اوست، تباه کند. حاکمیت طبیعت دارای قانون است که برای اداره ی امور از آن استفاده می کند و افراد متعهد به آن هستند، این قانون طبیعت همان "خرد" است. این خرد به انسانها می آموزد که هر یک از آنها با دیگری مساوی اند و هم چنین مستقل و آزادند و هیچ کس حق ندارد به جان، مال، سلامت و یا آزادی دیگری آسیبی برساند. " (جان لاک، 1388، ص80)

در وضعیت تحت حاکمیت طبیعت هر کس به تنهایی حافظ جان، مال، و ناموس خویش می باشد و اجرای قانون طبیعت در دست همگان قرار دارد، بدین ترتیب که هر فردی حق دارد قانون شکن (متجاوز به حقوق خویش) را به کیفر و سزای عمل خود برساند.

هابز در تبیین چنین وضعیتی از آن به عنوان حالت جنگ و جنگ همه علیه همه یاد می کند: " در زمانی که آدمیان بدون قدرتی عمومی بسر می برند که همگان را در حال ترس نگه دارد و در وضعی قرار دارند که جنگ خوانده می شود و چنین جنگی، جنگ همه بر ضد همه است زیرا جنگ تنها به معنی نبرد یا عمل جنگیدن نیست بلکه برهه ای از زمان است که در آن اراده معطوف به منازعه از طریق نبرد به اندازه کافی آشکار باشد ... به همین سان معنای جنگ نه در جنگیدن واقعی بلکه در احتمال آشکار وقوع آن در طی مدت زمانی نهفته است که در آن اطمینانی به خلاف آن (یعنی صلح) نباشد. هر زمان دیگری جز این، زمان صلح است." (هابز، 1391، ص158)

از نظر وی چنین وضعی (وضعیت طبیعی) به دلیل آن که انسانها هر لحظه انتظار حمله و تجاوز از سوی دیگران را دارند از هم گسیخته، مکنت بار، زشت و تأسف بار است چرا که در این وضعیت امکان کار و کوشش و تولید وجود ندارد و هر لحظه امکان غارت و چپاول توسط دیگری وجود دارد.

لذا از آن جهت که « قوانین طبیعی (همچون عدالت، انصاف، اعتدال و ترحم) به خودی خود و بدون وجود ترس از قدرتی که موجب رعایت آنها گردد، مغایر با امیال طبیعی ماست که ما را به غرض ورزی، غرور و کینه جویی و غیره رهنمون می گردند. و عهد و پیمان ها بدون پشتوانه شمشیر تنها حرف اند و به هیچ روی توان تأمین امنیت آدمی را ندارند. بنابراین با وجود قوانین طبیعی اگر قدرتی کافی تأسیس نشود تا امنیت ما را تأمین کند، در آن صورت هر کسی می تواند حقا برای رعایت احتیاط در مقابل دیگران بر قدرت و مهارت خویش تکیه کند و چنین هم خواهد کرد. »(هابز،1391،ص 189) لذا در این شرایط امنیت مهم ترین خواست بشر می باشد چرا که انسان ذاتا صلح جو است و از مرگ هراس دارد. بنابراین انسانها با اعطای بخشی از آزادی های خود، خواهان برقراری امنیت هستند. بنابراین انسانها با میل و رغبت خویش، خودشان را از آزادیهای طبیعی محروم ساخته و تحت قوانین و محدودیت های جامعه مدنی قرار می دهند. این توافق موجب می گردد که قدرت برتری به وجود آمده و آنان را از تجاوزات بیرونی و داخلی حفظ نماید.

" کسانی که خارج از حاکمیت طبیعت با هم متحد می شوند تا اجتماعی را تشکیل دهند، باید بدانند که می بایست همه ی قدرت و اختیار خود را در جهت تحقق هدفی که آنها را به تشکیل این جامعه واداشته، به دست اکثریت آن جامعه بسپارند مگر آنکه بر میزانی بیش از اکثریت عادی توافق کرده باشند. این امر تنها از طریق توافق و اتحاد در یک جامعه سیاسی صورت می گیرد و این همان قراردادی است که میان افراد برای ورود به یک جامعه سیاسی و شکل دادن به آن بسته می شود. " (جان لاک، 1388،ص151)

لذا حق دادخواهی از الزامات اولیه و بنیادین در جامعه مدنی- سیاسی محسوب می شود که دولت های مدرن ملزم به صیانت از این حق بوده و بایستی از تمامی توان خویش در راستای تضمین این حق بکارگرفته و از تحدید آن جدا پرهیز نمایند. به دلیل اینکه چنانچه حق دادخواهی آزاد یک جامعه تحدید گردد و یا دادگستری، منصفانه عمل ننماید به تعبیر جان لاک بازگشت به وضعیت جنگی صورت می پذیرد. وی می گوید: «حتی در اجتماع نیز زمانی که امکان دسترسی به داور قانونی فراهم باشد اما بی عدالتی و فساد دستگاه عدالت باعث شده باشد شخص از استیفای حق خود باز ماند، مشکل است تصور کرد که وضع موجود، وضعی غیر از وضعیت جنگی است. زیرا زور و تجاوز از جانب هر کسی که باشد، زور و تجاوز است» (پیشین، ص92)

اصل 34 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز اذعان دارد که « دادخواهي‏ حق‏ مسلم‏ هر فرد است‏ و هر كس‏ مي‏ تواند به‏ منظور دادخواهي‏ به‏ دادگاه‏ هاي‏ صالح‏ رجوع‏ نمايد. همه‏ افراد ملت‏ حق‏ دارند اين‏ گونه‏ دادگاه‏ ها را در دسترس‏ داشته‏ باشند و هيچكس‏ را نمي‏ توان از دادگاهي‏ كه‏ به‏ موجب‏ قانون‏ حق‏ مراجعه‏ به‏ آن‏ را دارد منع كرد».

3.1- برخورداری از دادرسی منصفانه اداری

از اصول اولیه دادرسی، حق برخورداری از دادرسی منصفانه است که از عناصر بنیادین و حیاتی حکومت قانون می باشد. مطابق اصل دادرسی منصفانه «هر کس حق دارد دعوایش را به دادگاه مستقل و بی طرف، به طور منصفانه و ظرف مهلتی و با امکان برابر با طرف مقابل و در دفاع از خود به طور علنی مورد رسیدگی قرار گیرد. بر این اساس، از ابتدا ورود در رسیدگی تا اجرای حکم، رعایت برخی تضمینات برای طرفین دعوی، اعم از اینکه دعوی مورد نظر، مدنی، کیفری و یا اداری محسوب گردد و فارغ از اینکه مرجع رسیدگی کننده از نظر سازمانی دادگاه (در مفهوم کلاسیک) تلقی گردد یا خیر، ضروری است». (یاوری، 1383، ص256)

ماده 10 اعلامیه جهانی حقوق بشر مجمع عمومی سازمان ملل متحد نیز بر حق دسترسی به دادگاه با شرایط کاملاً برابر و بی طرف تأکید دارد. «هر کس با مساوات کامل حق دارد که دعوایش بوسیله دادگاه مستقل و بی طرفی، منصفانه و علنا رسیدگی بشود و چنین دادگاهی درباره حقوق و الزامات او یا هر  اتهام جزایی که به او توجه پیدا کرده باشد، اتخاذ تصمیم نماید». این امر از الزامات اولیه رعایت حقوق و آزادی های شهروندان محسوب می شود که مورد تأکید قوانین اساسی دموکراتیک نیز می باشد و چنانچه دادرسی منصفانه و اصول آن رعایت نگردد، آزادی پایمال و عدالت خدشه دار می گردد.  «حقوق اساسی توسط حاکمیت قانون درزمینه هایی که اصول کلی قانون اساسی به طور نمونه حق آزادی فردی یا حق مشارکت عمومی در نتیجه آراء قضایی که حقوق اشخاص خصوصی را بویژه درموارد خاص نزد دادگاه تعیین می نمایند، تجلی می یابد. آزادی فردی معمولا تحت عناوینی همچون آزادی از دستگیری غیرقانونی (نامشروع) و توقیف غیرقانونی شخص یا اموال وی بیان می شود.»    (Ganz, Gabriele, 2001, p.115)

از اینرو در این بخش سعی داریم تا اصول بنیادین دادرسی منصفانه را که عبارتند از علنی بودن فرایند دادرسی، استقلال و بی طرفی دادگاه، حق دفاع و داشتن وکیل، را تشریح نماییم.

1.3.1- علنی بودن فرایند دادرسی

مطابق ماده 6 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر مصوب 1950 رسیدگی بایست به طور علنی برگزار شود و رأی نیز علنی صادر گردد، اما دسترسی مطبوعات و مردم به جلسه دادگاه می تواند به طور کلی یا جزیی در موارد ذیل ممنوع گردد: در جهت رعایت اخلاق، نظم عمومی یا دفاع ملی در جامعه دموکراتیک، یا هنگامی که منافع صغار و یا حمایت از زندگی خصوصی طرفین دعوی اقتضاء نماید، یا در موردی که دادگاه تحت شرایط خاص ضروری تشخیص دهد که علنی نمودن دعوی، از نظر ماهیتی به منافع دادگستری آسیب می رساند. علنی بودن محاکم از اصول دادرسی منصفانه محسوب می گردد. لذا اصل بر علنی بودن محاکم است مگر اینکه به درخواست طرفین دعوی یا به دلایل نظم عمومی غیرعلنی برگزار شود. حق علنی بودن محاکم شامل دو بخش است: 1-علنی بودن فرایند دادرسی 2- اعلان رأی؛ محدودیت برگزاری غیر علنی به دلیل فوق تنها محدود به بخش اول است و قابل تسری به اعلان حکم نخواهد بود.

اصل‏ يكصد و شصت و پنجم قانون اساسی ایران اذعان دارد‎‎‎‎‎: «محاكمات‏، علني‏ انجام‏ مي‏ شود و حضور افراد بلامانع است‏ مگر آن‏ كه‏ به‏ تشخيص‏ دادگاه‏، علني‏ بودن‏ آن‏ منافي‏ عفت‏ عمومي‏ يا نظم‏ عمومي‏ باشد يا در دعاوي‏ خصوصي‏ طرفين‏ دعوا تقاضا كنند كه‏ محاكمه‏ علني‏ نباشد».

علنی بودن محاکم موجب می گردد تا اصل قانونی بودن و حق رسیدگی منصفانه در پرتوی اصول دادرسی عادلانه و حقوق طرفین رعایت گردد. همچنین افکار عمومی و رسانه ها ناظر بر عملکرد دادگاهها هستند که خود می تواند به عنوان یک عامل بیرونی به تحقق اصول مزبور کمک شایانی بنماید. (باصری،1390،ص63)

مطابق ماده 6  قانون عدالت اداری فرانسه تمامی رسیدگی های اداری بایست علنی برگزار شود. اما این امر مشمول دادگاههای اداری با صلاحیت عمومی است. و در مورد دادگاه های اختصاصی، شورای دولتی در ابتدا به طور سنتی آنرا نمی پذیرفت و مطابق آن علنی بودن جلسه های دادگاه در مراجع اداری تنها در صورتی امکان پذیر است که یک متن قانونی یا آیین نامه ای رعایت این قاعده دادرسی را الزامی اعلام کند. اما این امر تحت فشار اصل علنی بودن محاکم و کنوانسیون های حقوق بشر تقریباً منسوخ و قاعده علنی بودن به کلیه دادگاههای اختصاصی نیز تسری یافته است. همچنین در پرونده Maubleu که یک وکیل دادگستری بود و علیه فرمان 27 نوامبر 1991 که برخلاف ماده 6 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر مقرر داشت وکلا در مرحله نهایی رسیدگی نزد شورای کانون وکلا حق حضور ندارند و جلسه غیرعلنی برگزار می شد، مگر آنکه وکیل ذینفع درخواست رسیدگی علنی نماید و شورا بپذیرد و سپس رسیدگی در دادگاه استیناف محلی ادامه می یافت، شکایت نمود. این امر با اصل علنی بودن محاکم به طور خودکار مغایر بوده و توسط شورای دولتی ابطال گردید.[14]

2.3.1- استقلال و بی طرفی دادگاه اداری

بی طرفی به عدم جانبداری و حمایت دادگاه و قضات در جریان رسیدگی اطلاق می گردد که از اصول بنیادین و ابتدایی یک محاکمه عادلانه بشمار می رود. بی طرفی محاکم موجب جلب اعتماد عمومی گشته و از موازین حکمرانی خوب بشمار می آید. بی طرفی و استقلال در مفهوم مستقل از یکدیگرند. استقلال به معنای عدم وابستگی و اطاعت از شخص، گروه و یا جریانی است. حال آنکه برخی نیز بی طرفی را "استقلال کارکردی" نامیده اند. ماده 10 اعلامیه جهانی حقوق بشر بر حق ارجاع دعوا نزد دادگاه مستقل و بی طرف تأکید دارد.

استقلال قضایی وقتی است که قضات، در مقام دادرسی، صرفا بر اساس موازین قانونی و دستورات وجدانی خود، به دور از هرگونه نفوذ یا فشار بیرونی و درونی مبادرت به صدور حکم نمایند. (هاشمی،1384، ص295)

محاکم اداری از این جهت که در آن جایگاه مشتکی عنه مختص دولت و مراجع عمومی است ممکن است در مظن جانبداری و سوء ظن حمایت از دولت قرار گیرند. این اتهام بویژه در مورد مراجع شبه قضایی و دادگاههای اداری وابسته به قوه مجریه پررنگ تر می شود. بی طرفی دادگاه، نخستین اصل یک دادرسی منصفانه است و چنانچه این اصل رعایت نگردد، دیگر اصول دادرسی عادلانه نیز به کار نمی آید و چنین محکمه ای هرگز رنگ عدالت را نخواهد دید. وابستگی ارگانیک محاکم اداری اگرچه با اصل تفکیک قوا کلاسیک سازگارتر است، اما شائبه حمایت از دولت و پایمال شدن حقوق ملت را نیز در بر دارد. لذا به کارگیری مکانیزم هایی جهت بی طرفی این دادگاهها از ضروریات و انتظارات مشروع ملت به شمار می آید. (باصری،1390،ص65)

مهمترین رکن بیطرفی دادگاه، عدم وابستگی و جانبداری قضات به دولت می باشد. اگرچه مهمترین ابزار تبعیت اداری، تبعیت اقتصادی است و قضات در واقع حقوق بگیران دولت هستند لذا بایست تدابیری اندیشه شود تا این مسئله، حربه ای جهت تبعیت قضات از دولت و وابستگی آنها نگردد. عدم مداخله مستقیم دولت در افزایش و کاهش دستمزد قضات و ضابطه مند نمودن وضعیت استخدامی و نقل و انتقلات آنان و عدم دخالت دولت در کاهش و یا افزایش حقوق آنان می تواند گامی مؤثر در تحقق آرمان فوق باشد. قانون اساسی ما نیز در این زمینه تمهیداتی در اصل یکصد و شصت و چهارم اندیشیده است تا استقلال قضات را تضمین نماید. این اصل بیان دارد: «قاضي‏ را نمي‏ توان‏ از مقامي‏ كه‏ شاغل‏ آن‏ است‏ بدون‏ محاكمه‏ و ثبوت‏ جرم‏ يا تخلفي‏ كه‏ موجب‏ انفصال‏ است‏ به‏ طور موقت‏ يا دايم‏ منفصل‏ كرد يا بدون‏ رضاي‏ او محل‏ خدمت‏ يا سمتش‏ را تغيير داد مگر به‏ اقتضاي‏ مصلحت‏ جامعه‏ با تصميم‏ رئيس‏ قوه‏ قضائيه‏ پس‏ از مشورت‏ با رئيس‏ ديوان‏ عالي‏ كشور و دادستان‏ كل‏. نقل‏ و انتقال‏ دوره‏ اي‏ قضات‏ بر طبق‏ ضوابط كلي‏ كه‏ قانون‏ تعيين‏ مي‏ كند صورت‏ مي‏ گيرد».

3.3.1- حق دفاع و داشتن وکیل

«یکی از اصول کلی، حق دادرسی منصفانه در محاکم می باشد که براساس آن هیچ فردی نبایست با صدور حکمی حقوقی،  انتظارات مشروع وی نقض و مجازات گردد مگر آنکه به وی امکان حضور در دادگاه و فرصت برابر و منصفانه ای برای دفاع از خویش داده شود». de smith ,1995,p572))کنوانسیون اروپایی حقوق بشر در ماده 6 به طور ضمنی اصول و قواعد مربوط به حق دفاع را برسمیت شناخته و اصل "برابری امکانات دفاع" برای اولین بار توسط این کمسیون در نظر مورخه 30 ژوئن 1959 بکار برده شده است.

حق دفاع در محاکم از اصول اولیه دادرسی منصفانه است و چنانچه این فرصت در اختیار یک یا دو طرف دعوا دعوی قرار نگیرد، مشروعیت محکمه و رأی صادره زیرسئوال خواهد رفت. عدم امکان دفاع مؤثر و ایجاد فرصت برابر دفاع، منجر به رسیدگی غیرمنصفانه می گردد. «زمانی که به یک فرد حق دفاع داده می شود وی بایست بداند که چه مدارکی را باید ارائه دهد و چه اظهاراتی علیه وی خواهد شد و به وی بایست فرصت عادلانه ای جهت تصدیق یا تکذیب و دفاع از خود داده شود»( de smith, ibid, p.577) اصطلاح دادرسي منصفانه‌، مفهومي ذهني است كه با پيش‌بيني تضمينات و حقوق دفاعي مكفي براي متهمين جنبه عيني مي‌يابد. مروري بر اسناد مختلف بين‌المللي‌، حقوق تطبيقي و مقررات داخلي بيانگر پاره‌اي از ضروريات و تضمينات دفاعي مي‌باشد كه انجام يك دادرسي عادلانه لزوم وجود آنها را ايجاب مي‌كند. از مهمترين اين تضمينات مي‌توان به مواردي از جمله حق تفهيم اتهام‌، حق سكوت‌، منع شكنجه‌، منع بازداشت و... حق داشتن وكيل مدافع در اين مقررات اشاره كرد.

«استماع منصفانه»[15] از مؤلفه های دیگر حق دفاع محسوب می شود که در صورتی تحقق می یابد که امکان دستیابی طرفین به وکیل یا مشاور حقوقی فراهم شود و حق دسترسی وی به ادله لازم جهت اثبات حقانیت خود وجود داشته باشد. «در فرانسه اصل بر حضور وکیل (نماینده قانونی) در کلیه دعاوی است. در دعاوی مالی و علیه دولت یا مراجع عمومی یا مقامات دولتی و محلی که ناشی از مسئولیت قراردادی یا قهری است الزامی است. اما در سایر دعاوی ضروری نمی باشد».  Neville brown, 1998, p.92)) مطابق ماده 7-811 قانون عدالت اداری داشتن وکیل در دادگاه های تجدیدنظر اداری جز در دعاوی تجاوز از صلاحیت و خدمات عمومی و دعاوی نقض مقررات ترافیکی بزرگراه ها اجباری است. قاعده حضور اجباری وکیل در نزد شورای دولتی هنگام رسیدگی، نیز صدق می کند و تنها در مواردی همچون تجاوز از صلاحیت و دعاوی اجتماعی الزامی به حضور وکلای طرفین نمی باشد. رسیدگی در شورای دولتی و دادگاههای اداری تفتیشی است و دادگاه بایست تحقیقات لازم را برای کشف حقیقت انجام دهد. ارجاع به کارشناس، معاینه محل، تحقیق، بازجویی از اشخاص، از جمله اقداماتی است که دادگاه برای روشن شدن حقیقت انجام می دهد. مهلت اعتراض به تصمیم اداری ظرف 2 ماه از اعلام تصمیم می باشد. به طور کلی یک دادخواست به سه علت ممکن است رد شود: 1) عدم رعایت تشریفات و ایرادات شکلی 2) فقدان سمت قانونی خواهان و 3) مرور زمان(گذشت بیش از 2 ماه از اعلام تصمیم اداری).

همچنین مطابق ماده 78 قانون آیین دادرسی مدنی اجباری به داشتن وکیل در دادگاههای بدوی نیست. اما حضور وکیل در دعاوی مطروحه نزد دادگاه عالی اداری و دادگاه اداری فدرال اجباری است.

2-گونه های نظارت بر اعمال اداری

1.2-نظارت اداری

نظارت اداری بر سازمان ها و مراجع عمومی در واقع نوعی خود کنترلی جهت انطباق عمل اداره با قانون و برقراری حاکمیت قانون و جلوگیری از نقص آن و تجاوز به حقوق شهروندان می باشد. نظارت اداری می تواند سریعترین و کم هزینه ترین نظارت بر عمل اداره باشد و قبل از آنکه آثار نقص قانون دامنگیر اجتماع شود، از بروز عواقب وخیم جلوگیری نموده و آنرا اصلاح نماید. این کنترل یا توسط مقامات عالی اداری صورت می پذیرد یا توسط سازمانهای تخصصی مثل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کل کشور و هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری صورت می گیرد.

«این کنترل از نظر موضوع آن سه بعد دارد. کنترل قانونی بودن، کنترل مصلحت اندیشی و کنترل کارآمدی و بهره وری». (امامی،محمد و استوار سنگری،کوروش، 1388، ص143)

این نوع نظارت یا کنترل در دو حوزه صورت می پذیرد.1-نظارت بر سازمانها و ادارات متمرکز 2-نظارت قیمومتی بر نهادهای غیر متمرکز.

1.1.2-نظارت بر نهادهای متمرکز(نظارت درون سازمانی)

این نوع نظارت بدین گونه است که ادارات و سازمان ها مکلفند بر اجزا و کارکنان خود نظارت مستقیم داشته باشند.این نوع کنترل غالباً به صورت کنترل سلسله مراتبی صورت می پذیرد. از اینرو که نظام سلسله مراتبی بر پایه نظام تبعیت و اطاعت مادون از مافوق پایه ریزی شده است مافوق مسئول نظارت بر فعالیت های مادون و انطباق آن با قوانین می باشد. این نظارت موجب گردیده تا نظارت درون سازمانی صورت پذیرد و از خودسری های و تخلف از قوانین و مقررات کاسته شود.

2.1.2-نظارت قیمومتی بر نهادهای غیر متمرکز

در سیستم عدم تمرکز (محلی و فنی) اصل بر آزادی عمل و استقلال نهاد غیر متمرکز می باشد و نظارت بر آن استثنا است. به عبارت دیگر قیمومت اداری بر خلاف قیمومت مدنی نظارتی خلاف اصل یا نظارت استثنایی می باشد. اما در برخی ازموارد قانونگذار با پیش بینی امکان بروز خطای نهادهای غیر متمرکز و یا ناهماهنگی و ناسازگاری با دیگر ارگانها حق نظارت بر اینگونه نهادها را توسط سازمان های مرکزی به رسمیت شناخته است. این نوع نظارت هم شامل نظارت بر اعمال و تصمیمات نهاد غیر متمرکز و هم ناظر بر خود نهاد غیر متمرکز است.

راههای نظارت برنهادهای غیر متمرکز عبارتست از 1-تأئید یا موافقت قبلی 2-حق اصلاح تصمیمات نامناسب و ناقص3-تعلیق 4-ابطال 5-جانشینی و 6-انحلال که در موارد استثنایی مانند ماده31 قانون شهرداریهای پیش بینی شده است.( موسی زاده، 1387، صص96-98)

نظارت اداری می تواند از تشکیل بسیاری از پرونده ها در دادگاههای اداری جلوگیری نماید و سریعترین، کم هزینه ترین و آسان ترین شیوه جهت پیشگیری قضایی و تحقق عدالت اداری می باشد. در فرانسه و آلمان نخستین طرح دعوا نزد دادگاههای اداری، مراجعه قبلی به خود اداره و عدم رسیدگی و یا اقناع خواهان می باشد.  در آلمان اعتراض به تصمیم اداری بایست ابتدا به خود اداره صورت گیرد پس از اظهار نظر قطعی اداره ظرف یکماه قابل اعتراض در دادگاههای اداری است در غیر اینصورت فعل اداری قطعی و غیرقابل تجدیدنظر است. چنانچه اطلاع رسانی و تشریفات شکلی نادرست صورت گرفته باشد، این مهلت تا یکسال افزایش می یابد.[16]

وجود چنین شرطی در فرایند دادرسی دیوان عدالت اداری نیز به کاهش پرونده های ورودی و ارتقاء فرهنگ عمومی در حوزه اداری و در نهایت به بسط و توسعه عدالت اداری منجر خواهد شد. بدین ترتیب که شاکی الزاما قبل از طرح شکایت نزد دیوان، نخست به اداره مربوطه مراجعه و مراتب نارضایتی خویش را اعلام نموده و از اداره درخواست تجدیدنظر در تصمیم اتخاذ  شده را بنماید. این امر موجب آن می گردد که بخش قابل توجهی از اختلافات در خود اداره حل گردد.

2.2-نظارت قضایی

«مطالبه نظارت قضایی طرح یک دعوی جهت بازنگری غیرقانونی بودن یک مصوبه یا تصمیم و یا نقصان در اجرای یک قانون جهت انجام یک کارکرد عمومی، می باشد»( Ganze,2001,p.91), به عبارت بهتر نظارت قضایی به معنای«انطباق عمل عمومی با مفاد قانون به منظور جلوگیری از عدول مرجع یا مقام عمومی از صلاحیت های تعیین شده است». Peter cane,1992, p.8))

با توجه به قدیمی ترین تعریف حکومت قانون، نظام نهادی که در آن قدرت عمومی مطیع قانون باشد. حقوقدان اتریشی هانس کلسن مفهوم منشاء آلمانی (Rechtsstaat) در اوایل قرن بیستم، آنرا به عنوان یک "دولتی که در آن اولویت بندی هنجارهای قانونی به طوری است که قدرت را محدود می سازد" تعریف کرده است.  (2006, pp. 407-468، Stéphane Pinon) این امر مستلزم ابزارهای بیرونی جهت انطباق اعمال دولت با معیارهای قانونی، مهار قدرت و بکارگیری آن در راستای منافع عمومی می باشد.

«آزادی بی قید وشرط مسئولین اجرائی، زمینه تجاوز و تعدی به حریم قانون و حقوق طبیعی و مشروع افراد را تقویت می کند و تشدید و گسترش اجحافات و فشارهای ناروا سبب ناامنی و بی عدالتی و نارضایتی عمومی می شود و ثبات جامعه را بخطر می اندازد و در نهایت به تکرار حوادث مصیبت بار می انجامد». ( صدرالحفاظی ،1372، ص20) کنترل قضایی مراجع و مقامات عمومی می تواند جلوی بسیاری از این نابسامانی ها و فجایع را بگیرد و اصل حاکمیت قانون را پیاده سازد. نظارت قضایی دارای ضمانت اجرای منسجم تری نسبت به سایر نظارت ها است. این نوع نظارت، نوعی نظارت برون سازمانی بر اداره می باشد که ترافعی است.

«نظارت قضایی بر اداره به عبارتی نظارت بر قلب حقوق اداری است. جنبه های یک تصمیم و یا یک عمل اداری ممکن است توسط فرآیند قضایی به دقت بررسی گردد تا مشخص شود در صلاحیت یک مقام عمومی بوده است [یا خیر]»( Moshfeghi,2008,p166) به بيان ساده تر «نظارت قضايي، کنترل اعمال و تصميمات اتخاذ شده جهت انطباق آنها با قانون و جلوگيري از سوء استفاده و تخطي از صلاحيت ها توسط مراجع صالح قضايي است». ( باصری،1389،ص3)

نظارت قضایی به طرق مختلف اعمال می گردد اما بارزترین آن نظارت قضایی از طریق دادگاههای اداری است. این دادگاهها به فراخور سیستم های حقوقی کشورهای مختلف وابسته به قوه قضائیه و یا قوه مجریه می باشند. مراجع شبه قضایی اداری یا مراجع اختصاصی اداری و سازمانهای تخصصی جهت بازرسی و نظارت بر اداره نیز از مراجعی هستند که اداره را کنترل می نمایند.

نظارت قضایی بر اداره را بطور کلی به دو سیستم کشورهای انگلوساکسون و نظام فرانسوی می توان تقسیم نمود. کشورهای انگلوساکسون از نظریه وحدت قضایی پیروی می کنند و عموماً تفاوتی بین دادگاههای اداری با سایر دادگاهها قائل نیست و مرجع رسیدگی به تمامی پرونده ها مراجع عمومی دادگستری است. رسیدگی در این دادگاهها مطابق با اصول کامن لا و انصاف بوده و دادگاه عالی عدالت و دادگاه سلطنت مسئول رسیدگی به کلیه دعاوی اعم از کیفری، مدنی و اداری می باشند. اما در سیستم فرانسوی که قائل به دوگانگی قضایی هستند و انقلابیون فرانسه در 1789 که تحت تأثیر تفکرات منتسکیو و اصل تفکیک قوا بودند، معتقد بودند چنانچه دعاوی اداری در صلاحیت دادگاههای عمومی باشد اصل استقلال قوا بخطر خواهد افتاد و این ابزاری جهت اعمال فشار یا نفوذ قوه قضائیه بر قوه مجریه خواهد شد.

به طور اجمالی مدلهای نظارت قضایی را به سه دسته کلی می توان تقسیم نمود؛

الف-مدل یگانگی قضایی که براساس آن تفکیکی بین دعاوی اداری و عمومی وجود ندارد و کلیه دعاوی صرف نظر از ماهیتشان در محاکم عمومی دادگستری طرح می شوند. کشورهای انگلوساکسون از این مدل پیروی می نمایند.

ب- مدل دوگانگی و چند گانگی قضایی که مبتنی بر تفکیک دعاوی بر حسب ماهیت آن است. در فرانسه مطابق اصل تفکیک قوا و از آنجا که قوه قضاییه از دخالت در امور اجرایی منع شده است دعاوی مربوط به اداره و یا علیه دولت در دادگاههای اداری مطرح می گردد که زیر مجموعه قوه مجریه هستند و قوه قضاییه از رسیدگی به این نوع دعاوی منع شده است. بدین ترتیب نظم قضایی در فرانسه دوگانه می باشد بدین صورت که دادگاههای اداری نه تنها کاملاً مستقل از دادگاههای عمومی دادگستری است بلکه دادگاههای اداری از حیث سازمانی زیرمجموعه قوه مجریه بوده و کاملاً منفک از قوه قضاییه هستند. در مدل چندگانگی قضایی که نمونه بارز آن آلمان می باشد این تفکیک به دعاوی بیشتری از جمله دعاوی مالی، کارگری، اجتماعی واداری نیز تعمیم یافته و 5 نظم قضایی وجود دارد.

ج-مدل ترکیب قضایی یا دوگانگی نسبی  قضایی که براساس آن تفکیک فوق به طور کامل صورت نگرفته است و مراجع اداری در مرحله عالی دادرسی اداری یا مرحله بدوی با محاکم عمومی مشترک می باشند که ایتالیا و بلژیک از این مدل پیروی می نمایند. به نظر ما سیستم قضایی ایران نیز به سبب ماده 46 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، از حیث تعیین مرجع حل اختلاف صلاحیت بین شعب دیوان و سایر مراجع قضایی [که این مرجع دیوان عالی کشور است] در این دسته بندی جای می گیرد. همچنین تبصره 1 ماده 13 قانون مزبور تعیین میزان خسارت وارده از ناحیه مراجع عمومی را پس از تصدیق دیوان به عهده دادگاههای عمومی قرار داده است. این امر موجب دخالت دادگاههای عمومی در پرونده های مرتبط به حوزه حقوق عمومی می گردد، که قطعاً در سیر رسیدگی دادرسی اداری تأثیر گذار است. لذا معتقدیم نظم قضایی ایران به دو دلیل فوق مبتنی بر دوگانگی نسبی قضایی است.

3.2-دادگاههای اختصاصی (مراجع شبه قضایی)

دادگاههای اختصاصی پدیده قرن بیستمی می باشند که گامی مستحکم در راستای برقراری حاکمیت قانون برداشتند. (William wade& Forsyth, Christopher2000, p.883) . این محاکم محصول دولت های رفاه هستند و نقطه درخشانی در حقوق اداری به شمار می روند به این دلیل که آنها صلاحیت محدودی داشته و خطاهایشان براساس اصل نظارت قضایی قابل تجدیدنظر و نظارت در دادگاههای عالی تر می باشد. ibid, p.884)) ویلیام وید می گوید: که جوامع در قرن بیستم نیازمند دادگاههای ویژه در امور اداری هستند، این دادگاهها می توانند فرایند رسیدگی را سریعتر، ارزانتر و قابل دسترس سازند. ضرورت ایجاد یک الگوی رفاهی اداری تعداد زیادی از این ادعاها را پاسخگوست. فرایند رسیدگی در محاکم عمومی کند، سخت و گران است در حالی که حل اختلافات در محاکم اختصاصی می تواند سریعتر و ارزانتر باشد؛ که در نهایت این امر به سود خزانه عمومی نیز می باشد. ibid, p.886))

 وجود این مراجع موجب می گردد که از حجم پرونده های ورودی دادگاههای اداری کاسته شود و در نهایت کاهش مدت زمان دادرسی را به دنبال دارد، ضمن آنکه با توجه به اینکه غالب این مراجع از بدنه قوه مجریه هستند با اصل تفکیک قوای کلاسیک سازگارتر می باشد. اما از طرفی این اشکال وجود دارد که ممکن است مشتکی عنه خود در مقام دادرس قرار گیرد. لذا ترکیب و کارکردهای این مراجع نیازمند ظرافت خاصی است تا به مرجعی بی طرف تبدیل شود.

در فرانسه دیوان اداری متعددی وجود دارد که صلاحیت های محدودی دارند. «رسیدگی در برخی از این دیوان ها یک مرحله ای و بدون رسیدگی پژوهشی است، مانند دیوان محاسبات در مورد حسابرسان دولت، دیوان انتظامی بودجه و ... برخی دیگر از این دیوان های اداری دارای مرجع تجدیدنظر خاص خود می باشند مانند شورای دانشگاه که بعنوان مرجع بدوی انتظامی است و مرجع پژوهش آن شورای ملی تحصیلات عالی است». (زارعی، 1387، ص46) پژوهش خواهی از این مراجع شبه قضایی در دادگاههای استیناف صورت می گیرد. شورای دولتی مرجع فرجام خواهی کلیه مراجع شبه قضایی محسوب می گردد تنها مورد استثناء آن، دادگاههای اختصاصی مستمری جنگ است که فرجام خواهی آن توسط کمسیون عالی و درون خود صورت می پذیرد. در صورت بروز اختلاف در صلاحیت دادگاههای اداری و اختصاصی مرجعی به نام دادگاه تعارض صلاحیت که از اعضای برابر دادگاه فرجامی و شورای دولتی تشکیل شده به این موضوع رسیدگی می کنند. شورای قانون اساسی حق دخالت و رسیدگی در اعمال اداری و رویه دادگاهها را ندارد.[17]

در ایران مراجع شبه قضایی همچون هیأت تشخیص، مرجع حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمسیون ماده 100 شهرداری، هیأت حل اختلاف مالیاتی وابسته به وزارت دارایی وجود دارد که همگی زیر مجموعه قوه مجریه محسوب می گردد. رسیدگی در برخی از این محاکم مانند حل اختلاف کارگر و کارفرما دو مرحله ایست و دارای مرجع استیناف نیز می باشند و برخی دیگر یک مرحله ایست اما مطابق بند دوم از ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری کلیه آراء این محاکم قابل تجدید نظر شکلی در شعب دیوان می باشند.

مسئله مهمی که در اینجا قابل تأمل است تعیین ماهیت مراجع شبه قضایی (دادگاههای اختصاصی اداری) است . در نظام فرانسه به این دلیل که این مراجع وابسته به قوه مجریه هستند و در واقع قائل به دوگانگی قضایی هستند ابهامی در ماهیت قضایی این مراجع وجود ندارد. اما در ایران برخی معتقدند (ر.ک امامی، محمد و استوار سنگری، کورش، همان منبع ،ص155 ) بدلیل آنکه این مراجع جزء قوه قضائیه نبوده و افرادی که رأی صادر می کنند قاضی نیستند و اگر هم قاضی در میان آنها باشد ملاک نظر اکثریت است، لذا این مراجع ماهیت قضایی ندارند. اما در رد این ادعا می توان گفت صلاحیت این مراجع در قانون مشخص گردیده و محاکم عمومی دادگستری از رسیدگی به مسائلی که در حیطه صلاحیت مراجع شبه قضایی است امتناع کرده و در نتیجه مطابق اصل 34 قانون اساسی «دادخواهی حق مسلم هر فرد است ... هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که بموجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد». و از جهتی دیگر آراء این مراجع اثر قضایی داشته و کاشف حق و تکلیف بوده و الزام آور می باشد و علاوه بر این رسیدگی شکلی از آراء آنها در دیوان صورت می پذیرد؛ لذا با توجه به مطالب فوق ماهیت چنین نهادهایی قضایی به نظر می رسد. همچنین بایست متذکر شد که نام بردن از برخی دادگاههای اختصاصی اداری در بند دوم ماده 13 قانون دیوان عدالت موجب خارج شدن دیگر دادگاههای اداری اختصاصی از شمول نظارت قضایی دیوان نیست و به عبارتی این ذکر نام حصری نیست بلکه احصایی است. همچنین ما معتقدیم که نظم قضایی ایران دوگانه نسبی است. (نک ص 11) بنابراین وابستگی ارگانیک این مراجع به قوه مجریه نمی تواند در ماهیت قضایی آنان تأثیرگذار باشد. این موضوع از حیث تعیین صلاحیت دیوان در رسیدگی شکلی به آراء قطعی این محاکم و همچنین آثار احکام صادره آنان از اهمیت خاصی برخوردار است.

3- ساختار و تشکیلات دیوان عدالت اداری

دیوان عدالت اداری مرجع مقدماتی و عالی دادرسی اداری می باشد. دیوان در تهران مستقر است و متشکل از  شعب بدوی، شعب تشخیص و هیأت عمومی است. تعداد شعب آن به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین می گردد.[18] هر شعبه دیوان دارای یک رئیس و دو مستشار است که ملاک در صدور رأی، نظر اکثریت است. آراء صادره شعب دیوان قطعی است.[19] رسیدگی در دیوان یک مرحله ای است و تنها در مواردی که رئیس قوه قضاییه یا دیوان آراء صادره را واجد اشتباه بین شرعی یا قانونی تشخیص داده و یا حداقل یکی از دو قاضی یا دو قاضی از سه قاضی صادر کننده رأی متوجه اشتباه شکلی یا ماهوی در رسیدگی خود شوند پرونده جهت تجدید نظر به شعب تشخیص ارجاع داده می شود.این شعب مرکب از یک رئیس و سه مستشار است که ملاک صدور رأی نظر موافق حداقل سه عضو است.[20] هیأت عمومی دیوان مرکب از قضات دیوان و به ریاست رئیس دیوان با حضور 3/2 قضات تشکیل می شود و صلاحیت آن در ابطال آیین نامه های دولتی و صدور رأی وحدت رویه قضایی می باشد.

1.3-بازچینی ساختار و تشکیلات دادگاههای اداری

«يکي از مهمترين اصلاحات مورد نياز قرن هجدهم ميلادي اصلاح تدريجي و بنيادين در سيستم هاي قضايي بود». ( Ridley, F. F,& J. blondel,1970,p.198) با عنایت به تحولات اجتماعی ، فرهنگي و گستردگي حوزه هاي علمي، سيستم هاي قضايي نيز نيازمند تغيير و تحولات اساسي در راستای منطبق ساختن خویش با مقتضیات زمان و برآوردن نیازهای عمومی می باشند. به تعبير دايسي «چون دادگاهها مکلف بودند براساس، «نص صريح قانون» عمل نمايند بدين سبب شايستگي مديريت بر امور عمومي را در حال از دست دادن بودند».(Dicey, 1915, p.198) لذا «وقتي دستگاههاي اداري [اجرايي] به موجب قانون، داراي طيف وسيعي از اختيارات شدند که مي توانست حقوق و منافع شهروندان را متاُثر سازد، دادگاهها چه از حيث رويه قضايي و چه از نوع نگرش، توان اعمال نظارت قضايي مناسب را بر آنها نداشتند» ( لاگلين، 1388، ص 87) جهت درک بهتر موضوع، مروری بر اصلاحات ساختاری دادگاههای اداری فرانسه پس از سال 1958 خواهیم داشت.

در سال 1953 تغییرات عمده ای در شورای دولتی فرانسه صورت پذیرفت که طی آن شورای دولتی به یک محکمه اداری با سیستم دادگاههای اداری تبدیل شد. قبل از آن ساختار شورا تغییرات مهمی کرده بود تا بدین گونه توسعه یافت و به یک دادگاه اداری بدل شد. در سالهای پس از جنگ سالانه 6000 پرونده به شورا ارجاع می شد که تنها رسیدگی به 4500 پرونده امکانپذیر بود. اما این تعداد در سال 1953 به 23000 پرونده در سال رسید که خارج از توان شورا بود. لذا انجام تغییرات اساسی اجتناب ناپذیر بود. اصلاحات 1953 منجر به تغییر صلاحیت عمومی دادگاههای اداری شد، مطابق این اصلاحات شورای دولتی در پرونده های معدودی هم مرجع بدوی و هم مرجع نهایی تعیین شد. و در پرونده هایی که از دادگاه اختصاصی به شورای دولتی ارجاع داده می شد. شورا یا مرجع تجدیدنظر یا فرجام خواهی محسوب می شد. از سال 1989 شورا به عنوان دادگاه استیناف نیز شناخته شد.

اگرچه با اصلاحات 1953 حجم کاری شورای دولتی کاهش یافت اما این وضعیت برای مدتی ادامه داشت ومجدداً وضع به حالت سابق بازگشت. شکایت از آراء، رفتار جدید شهروندان و انتظارات آنان در جبران خسارت از هرگونه ضرر و زیان و آسیب موجب افزایش مجدد فعالیتهای شورا شد. به علاوه رسیدگی به پرونده های استیناف از دادگاههای اداری و فرجام خواهی از دادگاههای اختصاصی اداری مانند کمسیون مهاجرت حجم بالای کاری را برای شورا در پی داشت. به گونه ای که در 31 دسامبر 1987 شورا به همان حالت سال 1953 رسید به طوری که 25392 پرونده جهت رسیدگی و صدور رأی انبار شده بود و هر یک حداقل سه سال در نوبت می ماند.

این بار راه حل پذیرفته شده این بود که شورا پرونده ها را دسته بندی نماید. این کار نشان داد در طی ده سال اخیر (1985-1975) میزان پرونده های پژوهش خواهی رشد بیشتری یافته است. این بار جهت کاسته شدن از حجم کاری شورا مطابق قانون 31 دسامبر 1987 دادگاههای اداری جدیدی تأسیس شد. دادگاههای جدید، دادگاههای استیناف اداری بود که در 5 شهر بوردو، لیون، نانسی، نانت و پاریس تشکیل شد.[21]و هم اکنون یک دادگاه استیناف دیگر در مارسی به آن افزوده شد. بدین گونه حجم بالایی از پرونده های پژوهش خواهی از دوش شورای دولتی به دادگاههای مذکور انتقال یافت. این دادگاهها به موارد مالیاتی، قراردادهای اداری، مسئولیت های عمومی و خدمات عمومی رسیدگی می کردند. پژوهش خواهی از دعاوی انتخابی همچنان در حوزه صلاحیت شورای دولتی باقی ماند. این تصمیم موجب گردید 80% از پرونده های پژوهش خواهی از دادگاههای اداری، که به شورای دولتی ارجاع داده می شد، کاسته شود و به دادگاه استیناف برود.(Brown,1998, pp64-66)

2.3-نوسازی ساختار و تشکیلات دیوان عدالت اداری

برخی تمرکز شعب دیوان در تهران و عدم استقرار برخی شعب در شهرستانها را دلیل اطاله دادرسی می دانند. (ر.ک امامی محمد و استوار سنگری، کورش، 1388،ص154 ( اما به نظر وجود شعب در شهرستانها نیز موجب رفع مشکل نمی گردد، بلکه فقدان دادگاههای اداری بدوی و استیناف ریشه تمامی مشکلات نظارت قضایی در حقوق اداری ایران به نظر می رسد. برای رفع این نقیصه می بایست به فکر تشکیل دادگاههای پایین تر بود و جایگاه دیوان عدالت اداری را به عنوان یک دادگاه عالی اداری تحکیم نمود و بدین وسیله از حجم کاری آن کاسته و امکان دسترسی به آنرا تسهیل نمود. دادرسی اداری نیز بایستی همانند دادگاههای عمومی از ساختار سلسله مراتبی برخوردار شوند تا شاهد تحقق عدالت اداری به طرز مناسب و شایسته ای باشیم. در این راستا ضروریست تا در گام نخست با ایجاد  دادگاههای بدوی اداری در مراکز استانها و تأسیس دادگاه استیناف منطقه ای بین چند استان همجوار ساختار دادرسی اداری را نوسازی نماییم. این امر هم موجب دسترسی گسترده شهروندان به مراجع قضایی اداری می شود و هم از حجم کاری دیوان می کاهد. لذا عدم تمرکز در دادرسی اداری منجر به تحقق بهتر عدالت اداری می گردد. این امر از این دو جهت قابل تأمل است: اول آنکه چنین نوسازی بار مالی سنگینی برای دولت در بردارد، لذا این تحول نقطه آغازینی بر تحولات دادرسی اداری در ایران می تواند باشد که محدودیتهای بودجه ای و مالی دولت را نیز مد نظر قرار داده ایم. و دوم آنکه در کوتاه مدت نیز قابل دستیابی است، به طوری که  دسترسی به نظارت قضایی را برای مناطق بیشتری از کشور میسر می سازد. آنگاه در گامهای بعد در جهت توسعه هر چه بیشتر نظارت قضایی بر اعمال اداری می توان دامنه این دادگاهها را به مناطق بیشتری از کشور بسط داد.

نتیجه گیری

در نهایت با عنایت به مطالب ذکر شده، نخستین راه حلی که می توان جهت برقراری عدالت اداری ارائه نمود برقراری دموکراسی در دیوان سالاری می باشد که به نظر دارای دو کارکرد مختلف می باشد؛ نخست اینکه با مشارکت مردم در تصمیم گیری های اداری، کارایی و عملکرد دستگاههای اداری افزایش یافته و به تبع آن میزان رضایتمندی نیز افزایش می یابد. و دوم آنکه در اثر این بهبود کارایی، میزان اختلافات اداری بین مراجع عمومی و مردم که منجر به طرح شکایت نزد مراجع قضایی می گردد، کاهش می یابد که جنبه ای پیشگیرانه دارد. لذا می توان گفت سلامت اداری است که اختلافات اداری را کاهش داده و از این طریق عدالت اداری را توسعه می- یابد.

در مرحله بعد بایست گستره نظارت قضایی را افزایش داد. این امر با توسعه سخت افزاری دیوان عدالت قابل تحقق خواهد بود.در این راستا پیشنهادات زیر را می توان مطرح ساخت.

1-اصلاح ساختار و تشکیلات دیوان عدالت اداری و تثبیت جایگاه آن به عنوان مرجع عالی دادرسی اداری همراه با تشکیل دادگاههای بدوی و استیناف اداری و گسترش قلمرو جغرافیایی آن به سرتاسر کشور جهت دستیابی و دسترسی آسان مردم به محاکم اداری.

2-استخدام و بکارگیری قضات حرفه ای آشنا به حقوق عمومی و اداری و حاکم نمودن فضایی مبتنی بر حوزه حقوق عمومی در دیوان عدالت اداری و برقراری اندیشه های نوین حقوقی جهت نردیک سازی رویکرد دیوان به حوزه تخصصی خویش.

3-گسترش صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت بر اعمال عمومی و اداری و کاستن از استثنائات صلاحیت که این امر مستلزم گسترش تشکیلات سخت افزاری و نرم افزاری دیوان می باشد. قضات دیوان می توانند با بهره جستن از اصول مترقی حقوق عمومی و در حدود قوانین مدونه، به خلق و تعمیم اصول حقوقی و بسط و گسترش صلاحیت ذاتی خویش بپردازند.

4-حفظ استقلال دیوان به عنوان مرجعی بی طرف جهت رسیدگی به تظلمات و شکایات مردم علیه مراجع عمومی و تحقق اهداف اصل 173 قانون اساسی.

5-طراحی و ترسیم آیین دادرسی نوین اداری و به کارگیری ابزارهای جدید و امکان طرح شکایت از طریق ابزارهای الکترونیکی

منابع

1-     امامی، محمد و استوار سنگری،کوروش ، 1388، حقوق اداری ایران، نشر میزان، تهران، چاپ هشتم، جلد اول

2-     باصری، بابک، اسفندماه 1389،نظارت قضایی بر حقوق هوانوردی، مجموعه مقالات همایش سراسریCNS/ATM، تهران: دانشگاه هوایی،

3-     باصری، بابک،1390، نظارت قضایی بر اعمال اداری در حقوق فرانسه، آلمان و ایران، پایان نامه کارشناسی ارشد به راهنمایی دکتر اسداله یاوری، دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات فارس.

4-     جان راولز، 1388،عدالت به مثابه انصاف، ترجمه عرفان ثابتی، نشر ققنوس، تهران، چاپ سوم.

5-     جان لاک، 1388،رساله ی دوم درباره دولت، ترجمه شهرام ارشد نژاد، انتشارات روشنگران و مطالعات زنان، تهران، چاپ اول.

6-     زارعی، محمد حسین، 1387،حقوق اداری تطبیقی، جزوه درسی دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکز.

7-     صدرالحفاظی ،سید نصرا.. ، 1372، نظارت قضایی بر اعمال دولت در دیوان عدالت اداری، نشر شهریار، تهران.

8-     لاگلين، مارتين، 1388،مباني حقوق عمومي ، ترجمه محمد راسخ، نشر ني، تهران،چاپ اول.

9-      موسی زاده ،رضا،1386،حقوق اداری(1-2)،میزان، تهران،چاپ هشتم.

10-  هابز، توماس، 1391، لویاتان،ترجمه حسین بشیریه، نشر نی، تهران، چاپ هفتم.

11-    هاشمی، سید محمد، 1384، حقوق بشر و آزادیهای اساسی، میزان، تهران، چاپ اول.

12-  یاوری، اسدالله، 1383، حق برخورداری از دادرسی منصفانه، نشریه حقوق اساسی، سال دوم، شماره دوم، تابستان.

منابع لاتین

1- Brown, l.neville & bell.john ,French administrative law, fifth edition, oxford,1998

2- Bantas, Hercules, 2010,Jürgen Habermas and Deliberative Democracy , Amazon, Smashwords, or www.reluctantgeek.weebly.com

1-    3- de smith, constitutional and administrative law, Stevens oceana,1995

4- Ganz, Gabriele, understanding public law, sweet & Maxwell, London: 2001 

5- JOSHUA COHEN, Reflections on Habermas on democracy, Ratio Juris. Vol. 12 No. December 1999.

6-Moshfeghi, Farhad ,public law, Tehran,samt,2008

7- peter cane ,An introduction of administrative law ,U.S.A ,oxford , second edition,1992

8- Ridley, F.  F,&J. blondel, public administrative in France ,oxford ,London 1970.

 9-Stéphane Pinon, « La notion de démocratie dans la doctrine constitutionnelle

1-      française », Revue Politeia, n°10 – 2006, pp. 407-468

10- William wade & Forsyth, Christopher, 2000Administrative law, 8^th edition, oxford, NewYork.

Administrative justice in respect of judicial review of administrative acts

Abstract

In study of judicial justice we can point to administrative justice, which has a vital role in administrative law and especially in administrative procedure. Administrative justice is a fundamental and challengeable concept in the development of judicial justice in which different readings can be found. Subjects like administrative hearing and subsequent administrative justice in the legal system of Iran has begun after the Islamic Revolution and establishment of the Court of Administrative Justice. This new institution, during its 31 years of activity, has protected the individual and social freedom of citizens over the infringement of government, regarding the limited hardware and software capabilities which caused them to face obstacles and challenges. Volume records the proceedings set forth and prolongation of their specialization and division of administrative regulations is Sticky hard way. In this article we will try to find solutions for decreasing the number of judicial cases that refers to administrative justice court. First, through increasing cultural activities and public cooperation. Second, with studying and revising the structure and organization of the Court of Administrative Justice, along with the development of dedicated administrative authorities.

Key words: judicial review, administrative justice, tribunal of administrative justice